區域和諧成長已成為新時期治國方略的主要構成部門，是區域管理的中國計劃。習近平總書記在黨的二十年夜陳述中總結十年來的巨大成績時指出，我們“制訂一系列具有全局性意義的區域嚴重計謀”；在刻畫將來遠景時誇大要進一個步驟“增進區域和諧成長”。區域和諧的一項主要準繩是中心兼顧與處所擔任相聯合。那么，這一準繩是怎么成長起來的？基礎內在和義務是什么？有什么樣的法令意義？
包養一、我國區域管理題目的提出
新中國成立后，面對的重要義務是若何保護國度的自力和同一，同時面對著若何扶植社會主義、如何管理國度的題目。在第一個五年打算實行三年半后的1956年，毛澤東主席作了《論十年夜關系》的主要講話，就此中的兩年夜關系專門論述了中心與處所以及處所與處所之間的關系。[1]
毛澤東主席以為，處置中心與處所關系的條件是穩固中心的同一引導。中心強無力的同一引導，全國同一的打算和規律是扶植社會主義強國的需求。在這個條件下，不該把一切事權都集中在中心，而應賜與處所需要的事權及自立權，以便處所自力自立、隨機應變地處置處所事務。只要如許，才幹充足施展中心和處所兩個積極性。毛澤東主席依據那包養 時的現實狀態對央地事權的分工提出了初步看法，以為產業應屬于中心事務并由處所供給協助，農業和貿易則重要是處所事務。
毛澤東主席以為，處置央地關系既需求任務準繩又需求包養 組織軌制。在任務準繩上，中心對處所履行同包養網 一引導并不料味著貿然包養 命令唆使，而應保持與處所協商，在聽取處所看法后再作決議計劃和唆使。他的這一看法至今仍在施展側重要重用。國度發布的區域計劃都是在集中處所看法的基本上編制并實行的。在組織軌制上，毛澤東主席以為某些中心主管部分“一竿子插究竟”的做法影響了處所自立權，必需經由過程軌制予以改正和規范，指出對有些行政主管部分可以履行中心包養 引導處所的軌制“嗯，雖然我婆婆一向穿著樸素樸素，彷彿真的是個村婦，但她的氣質和自律是騙不了人的。”藍玉華認真地點了點頭。，但對有些行政主管部分卻應履行中心領導處所的軌制。
毛澤東主席以為，中心與處所關系中處所自立性的存在，必將成長出處所與處所的關系。處所各級都應該有響應的自立權，處所主體的下級不克不及把上級框得太逝世。除了處所的層級關系，他以為處所間的關系還包含省際關系和市際關系，以為省際、市際關系的性質應該是保全年夜局、合作互讓。為此，他安身那時的國際情勢和國際題目，會商了沿海和邊疆的產業布局，主意中心應停止均衡。他以為，均衡既要斟酌到邊疆的戰備上風又要斟酌到沿海的產業基本和技巧上風，完成彼此增進而不是彼此掣肘。他所說的均衡，是中心直接投資處所的均衡，并非處所的自立性均衡。對省際、市際之類跨行政區處所關系，毛澤東主席固然只是附帶性地剖析，但這些剖析卻彌足可貴，對后來的區域一起配合至關主要。
毛澤東主席的上述主意并不是他的小我不雅點，而是在查詢拜訪研討基本上經中心政治局所有人全體會商而構成的中心政策。該政策明白了央地事權分工的需要性及充足施展兩個積極性的意義、準繩和組織軌制，闡述了央地關系與區域關系的構成邏輯以及區域管理的主要性，誇大了央地事權分工和區域管理中中心的同一引導，表示出了開國初期的憲法認識。上述憲法認識固然只是初步的，但主要的是提出了區域管理義務，并提醒了區域管理在國度管理系統和管理才能中的位置。
二、我國區域管理準繩藍雨華看著躺在地上的兩人一言不發，只見彩修三人的心已經沉入谷底，滿腦子都是死亡。主意。的構成
《論十年夜關系》所確立的央地政策，顛末二十多年的實行，有經歷也有經驗。鄧小平同道總結以為，經驗是曩昔的央地分權都沒有獲得勝利，權利依然過火集中，“過火誇大否決疏散主義、鬧自力性，很少誇大需要的分權和自立權”。此中的緣由不只僅在于我們思惟熟悉缺乏，還在于“法制很不完整，也很不受器重”。是以，我們既“要處理思惟題目，也要處理軌制題目”，在憲法上規則“不答應權利過火集中的準繩”。[2]
以鄧小平實際為領導，1982年《中華國民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第3條第1款規則將平易近主集中制作為國度機構的組織準繩，第4款則以最基礎法的情勢確立了央地事權分工準繩：“中心和處所的國度機構權柄的劃分，遵守在中心的同一引導下，充足施展處所的自動性、積極性的準繩。”依據這一準繩，我國停止了一系列“摸著石頭過河”式的擴展處所自立權改造。改造取得了宏大勝利，但也呈現了地域間的行政壁壘或處所維護主義。為此，鄧小平同道指出，國度的改造開放是為了履行領土空間的梯度式成長，激勵部門地域先富饒起來，構成示范，帶動和輔助其他地域的成長，走向配合富饒。[3]為了加大力度中心的威望，規范地域協作，1986年開端實行的第七個五年打算指出，“制定協作打算，使地域協作同國度打算更好地連接。地域協作履行中心和處所分級治理，以處所為主的準繩”。依據這一區域管理準繩，該打算還將全國計劃為三級經濟一起配合區，即以上海經濟區為代表的全國一級經濟協作區，以省會城市和一批港口與路況要道城市為中間的二級經濟協作區，以及以省轄市為中間的三級經濟協作區。
但在第七個五年打算收官之前，我國一向履行打算經濟體系體例，處所自立權仍比擬無限，處所的積極性并沒有獲得充足施展。地域協作重要是社會主體間跨行政區的經濟往來，以及處所當局間的無償支援。1991年開端實行的第八個五年打算將以往的地域協作成長成為區域一起配合，并提出了區域一起配合的互惠互利、風險共擔、施展上風準繩。1993年，憲法修改案確立了市場經濟體系體例；2003年，中共中心決議進一個步驟完美社會主義市場經濟體系體例。
同時，除憲法明白規則央地事權分工準繩外，以往的擴展處所自立權改造往往是個體性的、避實就虛式的辦法和政策，甚至只是對個體處所的優待性政策和資金投進。1993年國度停止了具有主要憲法意義的分稅制改造，增添了處所的財務支出和財務自立權，逐步構成了處所的好處主體成分。2016年，國務院再次停止了具有憲法意義的劃分央地財務事權及付出義務改造，完成了事權與財權的分歧性。這兩次改造是全國性、廣泛性的軌制扶植，而不只實用于部門地域和部門範疇。
在上述市場經濟體系體例和央地事權分工改造的基本上，總硬朗行央地分級治理、以處所為主準繩的經歷，以習近平同道為焦點的黨中心于2015年在關于“十三五”計劃的提出中提出了和諧成長的新理念，請求完成區域和諧成長。在2018年新成長理念進憲后，中共中心、國務院發布了《關于樹立加倍有用的區域和諧成長新機制的看法》，確立了區域和諧成長的五年夜準繩，即保持市場主導與當局領導相聯合，保持中包養 心兼顧與處所擔任相聯合，保持差別看待與公正競爭相聯合，保持繼續完美與改造立異相聯合，以及保持目的導向與題目導向相聯合。這般，我國區域管理的準繩得包養 以正式確立，并構成了西部年夜開闢、西南復興、京津冀和諧、長三角一體化、年夜灣區扶植、川渝城鄉融會和中部城市群的對包養 接一帶一路計謀的區域管理格式。
三、中心兼顧與處所擔任的內在
國度的行政區劃管理著重于對人的管理，重要在于完成公共次序。區域管理則是以行政區劃管理為基本，按經濟、文明或地輿等聯絡接觸的慎密度，在空間構造上的組織和調控，旨在完成經濟成長上的目的或以經濟成長目的為基本的特定管理義務。在區域管理中，“中心兼顧”和“區域和諧”的提法都源于2003年《中共中心關于完美社會主義市場經濟體系體例若干題目的決議》。晚期的處所聯動是在打算經不知過了多久，淚水終於平息，她感覺到他輕輕鬆開了她，然後對她道：“我該走了。”濟體系體例下展開的，具有非對等性和非經濟性，是一方對另一方的支援。在確立央地分級治理、以處所為主的區域管理準繩后不久，我國履行了市場經濟包養 體系體例。固然地域協作仍然存在，但主流卻曾經成長成為同等互利的經濟一起配合，因此第八個五年打算開端將之定名為區域一起配合。上述決議中提出的區域和諧，既包含地域協作又包含區域一起配合，既需求處所的自動和諧成長又需求中心對區域成長的同一和諧即兼顧。
對國度管理運動既可以按決議計劃、履行和監視停止分類，也可以按引導和履行停止分類。前一分類著重于國度管理運動的效能，不合適用于職責分工，由於每個主體往往既有決議計劃又有履行和監視效能。引導與履行實用于管理主體的職責分工，也是我國組織法上所采用的分類，但難以充足表現履行者的自動性和積極性。兼顧既表現了法令上的同一引導，又付與了實行者較年夜“你還真是一點都不了解女人，一個對人情深，不嫁人的女人，是不會嫁給別人的，她只會表現出到死的野心，寧願破碎也不的自立空間，在表示情勢上更多是具有較年夜彈性的計劃和領導看法。
中心兼顧準繩與有些國度在處所分權中所履行的彌補性準繩具有類似性，但加倍積極無為。彌補性準繩所誇大的是下級只要鄙人級包養網 有力處理時才擔任處置。它也表示為我國某些單行立法上的規則，即對區域管理事務應先經處所當局協商，經協商未能告竣協定的才由中心當局處理。[4]中心兼顧準繩意味著中心可以積極策劃區域成長計謀，在區域管理中可以停止積極調控，是包養網 憲法上平易近主集中制準繩中集中的表現。
中心兼顧并不是中心要直接處置詳細的區域管理事務包養網 ，而是要與處所擔任相聯合。處所擔任中的“處所”，既包含處所人年夜又包含處所當局。處所擔任也就是有些單行法所規則的屬地治理，是憲法和法令上所規則的處所行政機關在本行政區域內擔任某項事務的詳細落實。一方面，處所擔任準繩外行政區劃橫向關系上表現了處所主體對區域一起配合事務的地區管轄權及其范圍。另一方面，處所擔任準繩外行政區劃層級關系上表現了就近準繩，即區域管理事權起首屬于與大眾聯絡接觸最親密、比來的處所主體，在超出該處所主體才能時才屬于下級主體。處所擔任準繩是憲法上平易近主集中制準繩中平易近主的表現。
中心兼顧與處所擔任準繩是區域管理準繩的成長和立異。以往，我國固然有區域管理的實行，但缺少區域管理的理念。管理主體僅僅是當局，因此管理準繩僅僅有調劑央地當局間關系的分級治理、本來應該是這樣的，可她的靈魂卻莫名的回到了十四歲那年，回到了她最後悔的時候，給了她重新活過來的機會。會這樣嗎？以處所為主準繩。依照這一準繩，除由中心治理的區域管理事務外，其他都由處所治理。在市場經濟體系體例基礎完美和事權分工框架年夜體構成后，我國構成了真正的區域管理理念即區域和諧。區域和諧是我國五年夜成長理念的主要構成部門，是中國特點區域管理實行和勝利經歷的高度歸納綜合和實際晉陞。基于區域和諧管理理念，就有了當局、企工作組織以及小我等多方主體的介入，構成當局與市場、小我與組織、當局機關彼此間、市場主體彼此間等多重關系。如許，區域管理的準繩既包含處置當局與市場關系的準繩又包含處置當局包養網 間關系的準繩，既包含處置當局間層級關系的準繩又包含調劑當局間橫向關系的準繩。中心兼顧與處所擔任準繩是區域管理準繩的無機構成部門，只是中心與處所關系上的一項領導準繩。
四、中心兼顧與處所擔任的義務
中心兼顧與包養網 處所擔任準繩明白了中心和處所在區域和諧中各自的基礎義務。
中心兼顧意味著中心擔任區域管理事務的頂層design。這包含確立區域和諧的領導思惟、總體目的和基礎準繩，計劃嚴重區域和諧成長計謀，構筑區域和諧成長系統，推進列國家級嚴重區域計謀的融會成長以及國度級嚴重區域計謀與“一帶一路”建議的融會成長，增進發財地域與欠發財地域以及陸海和諧成長，實行城鄉一體化和諧成長的嚴重舉動，明白區域和諧成長的主要義務。
中心兼顧準繩意味著中心對一切區域管理事務都具有同一引導權，要總攬年夜局，積極作包養 為。如疏解北京非首都效能，扶植雄安新區；將安徽參加到長三角區域一體化成長；調劑珠三角一起配合區為年夜灣包養網 區，在推進區域和諧成長的同時增進噴鼻港和澳門盡快融進國度成長和平易近族回復的偉業。假如沒有中心兼顧，則北京在河北扶植雄安新區是難以想象的，安徽進進長三角區域是難以到達進門尺度的，廣東省與噴鼻港、澳門特殊行政區的一起配合很難獲得本質性停頓。
中包養網 心兼顧意味著中心擔包養網 任區域管理事務的軌制扶植。在地域協作階段，中心對地域均衡成長的布局并沒有軌制化的盡力。[5]在央地分級治理、以處所為主階段，中心固然在大批單行法中規則了針對特定事項的區域一起配合軌制，但并未器重供給體系性的軌制供應；對區域一起配合具有實際需求的處所主體，卻基于立法權受限而無法創設區域管理軌制。基于中心兼顧準繩，2022年修改的《中華國民共和國處所各級國民代表年包養網 夜會和處所各級包養網 國民包養 當局組織法》（以下簡稱《處所各級國民代表年夜會和處所各級國民當局組織法》）創設了處所人年夜的區域協同立法軌制，付與了處所當局樹立區域協同成長任務機制的權柄，為區域一起配合供給了具有主要意義的普通性軌制保證。響應地，立法法也將經由過程修改而付與處所主體協同立法權。
中心兼顧意味著中心對區域和諧的保證。起首是政策支撐，這不只僅是指政策優惠，更主要的是中心各部分的政策協同。如為了疏解北京的非首都效能，在京的有關單元搬家到雄安后，職麻煩——例如，不小心讓她懷孕了。等等，他總覺得兩人還是保持距離比較好。但誰能想到她會哭呢？他也哭得梨花開雨，心工後代還可否在京完成任務教導，可否在京餐與加入高考等，都需求中心兼顧各部分的政策協同。其次是資金支撐，這包含中心財務經費的支撐，公道的轉移付出，以包養 及對當事處所主體張羅資金的支撐。
中心兼顧意味著中心對區域一起配合事務的和諧、領導和監視。對此，《處所各級國民代表年夜會和處所各級國民當局組織法》第80條第2款明白規則：“下級國民當局應該對上級國民當局的區域一起配合任務停止領導、和諧和監視。”在實行中，中心的領導、和諧和監視有多種情勢，此中之一就是中心有關部分直接介入區域一起配合的商量，領導區域一起配合協定的締結，對區域一起配合協定停止存案等。主要的是中心對區域一起配合爭議停止和諧，推進區域一起配合的順遂成長。
處所擔任意味著處所依照中心的區域成包養 長計謀和響應軌制，施展自動性和積極性，完成區域和諧成長目的，表現了區域和諧事務設置裝備擺設的就近準繩。處所擔任不是處所依照中心的準繩、軌制和政策依樣畫瓢，而是請求處所應該以區域和諧成長的目的為導向，在中心所斷定的區域和諧框架范圍內，立異區域一起配合的體系體例機制，摸索區域管理的形式和方法，不竭總結出可復制可推行的經歷。現實上，跨行政區協同立法、委托立法、共設機關、人員調派、聯席會議、一起配合協定、職務協助、管轄權委托或權柄委托等，都是區域一起配合實行中處所在立異和摸索的基本上成長起來的。
五、中心兼顧與處所擔任的意義
黨的二十年夜陳述指出：“保持依法治國起首要保持依憲治國，保持依法在朝起首要保持依憲在朝。”區域和諧是依憲治國和依憲在朝的巨大實行，中心兼顧與處所擔任準繩是憲法實行的嚴重結果。
（一）央地事權分工的勝利實行
《憲法》第3條規則了央地事權分工準繩，即事權的層級分工，目標在于加大力度處所的積極性和自動性。這種事權分工是以行政區劃為單元的。但一方面處所事務往往具有外溢性，不成能完整局限于本行政區域；另一方面處所事權也能夠招致行政壁壘，影響市場的同一。基于處所積極性和自動性而構成的處所競爭，包養 客不雅上拉年夜了地域成長的不服衡，還招致了財產布局的重構以及資本過度耗費的累贅。這就需求處所之間的一起配合，更需求中心的同一引導。中心兼顧與處所擔任準繩就是憲法上央地事權分工準繩的詳細實行，是憲法上平易近主集中制準繩的勝利實行。這也闡明，我國憲法上的央地事權分工準繩盡管沒有相配套的立法或軌制，但中心卻在區域管理的實行中摸索出了實行途徑和有用計劃。
我國的區域一起配合范圍有一個慢慢擴展的經過歷程。從初期的技巧和物質支援到同等互利的區域一起配合，從旨在廢除行政壁壘的市場暢通到當局間共建財產園區、飛地經濟，從經濟事務到周遭的狀況生態和社會事務，都是區域一起配合范圍不竭拓寬的經過歷程。如長三角區域有關省市人年夜常委會同步經由過程的《關于增進和保證長三角生態綠色一體化成包養網 長示范區扶植若干題目的決議》和《推動長三角區域社會保包養 證卡居平易近辦事一卡通規則》，就在于推動生態周遭的狀況和社會保證的跨行政區一體化成長。由此可見，中心兼顧與處所擔任所實行的憲法上央地事權分工曾經遠遠超越了純經濟事務的范圍，而成長到可連續成長、社會保證和精力文明扶植等更遼闊的範疇。這就意味著中心兼顧與處所擔任準繩對實行憲法上的央地事權分工準繩具有了全體性和全局性意義。
（二）一國兩制實行的立異成長
依據《憲法》第31條的規則，國度在噴鼻港和澳門建立了特殊行政區，履行“一國兩制”。國度為此制訂了《中華國民共和國噴鼻港特殊行政區基礎法》和《中華國民共和國澳門特殊行政區基礎法》，分辨規則了噴鼻港和澳門特殊行政區的高度自治權。除了眾所周知的汗青緣包養網 由外，從法令上說國度付與特殊行政區的高度自治權也是以包養 《憲法》第3條第4款的央地事權包養網分工準繩為根據的。國度付與噴鼻港、澳門特殊行政區高度自治權的原來目標，是增進其加倍繁華穩固。但一段時光以來，若何在噴鼻港特殊行政區實行好“一國兩制”的“一國”卻成了題目，緣由是個體反中亂港分子試圖里應外合，息事寧人。為此，中心經由過程法治手腕完成了噴鼻港由亂而治，并以法治化市場化思想策劃了年夜灣區計謀，目標之一就在于“支撐噴鼻港、澳門融進國度成長年夜局”，“讓港澳同胞同內陸國民共擔平易近族回復的汗青義務、共享內陸繁華強盛的巨大榮光”，這為實行好“一國兩制”找到了勝利的計劃。
年夜灣區計謀的一個準繩是“保護中心的周全管治權和保證特殊行政區的高度自治權無機聯合”。這一準繩的最基礎根據依然是《憲法》第3條第4款的央地事權分工準繩。央地事權分工準繩不只領導權限的劃分並且領導權限的行使；憲法實用于我國的所有的範疇，包含特殊行政區。[6]當然，年夜灣區計謀準繩的構成，則是以中心兼顧與處所擔任相聯合準繩為直接母本，針對噴鼻港和澳門特殊行政區的詳細情形而停止的鑒戒。這就意味著，中心兼顧與處所擔任相聯合準繩直接支撐了年夜灣區計謀準繩的構成。
注釋:
[1]拜見《毛澤東著作選讀》（下冊），國民出書社1986年版，第720-725頁。以上去源于該著作者不再逐一注明。
[2]拜見《鄧小平文選（1975-1982年）》，國民出書社1983年版，第289、292、299頁。
[3]拜見《鄧小平文選（1975-1982年）》，國民出書社1983年版，第142頁；《鄧小平文選》（第3卷），國民出書社1993年版，第279-280頁。
[4]拜見葉必豐：《區域一起配合的現有法令根據研討》，載《古代法學》2016年第2期，第38頁。
[5]拜見蘇力：《今世中國的中心與處所分權——重讀毛澤東〈論十年夜關系〉第五節》，載《中國社會迷信》2004年第2期，第47頁。
[6]拜見鄒平學等：《噴鼻港基礎法實行題目研討》，社會迷信文獻出書社2014年版，第79頁。
葉必豐，法學博士，上海路況年夜學凱原法學院傳授。
起源：《行政法學研討》2023年第2期。